l’armement de navires d’escorte et son approche juridique

par Anne-Cécile Bannier-Mathieu et Patrick Evrard  Avocats, Ince & Co, Cabinet d’avocats

Depuis l’Antiquité, depuis que les peuples se sont dotés de marines pour commercer, toutes les civilisations ont eu à connaître de la piraterie

La piraterie que l’on croyait toutefois en voie d’extinction, révèle aujourd’hui un nouveau visage, un visage moderne qui, paradoxalement, comme le souligne le Secrétaire général de l’ONU, trouve « ses racines à terre », dans un environnement géopolitique tous les jours un peu plus complexe, alors que les textes et les normes juridiques ne semblent pas apporter de réponses satisfaisantes à ce fléau. La piraterie est un véritable commerce qui alimente plusieurs intervenants à différents niveaux, elle pourrait même tendre à devenir une activité touristique, puisque certains armateurs opérant dans l’Océan Indien sont même sollicités pour développer et proposer des activités touristiques de chasse à l’homme, à la recherche des pirates…

Plus sérieusement, elle entraine aujourd’hui le développement de nouvelles activités comme celle d’armement de navires d’escortes pour garantir la sécurité des navires qui transitent dans les zones à risque, amenant de nouvelles  problématiques juridiques. Plus généralement, elle pose aujourd’hui la question globale de l’utilisation de sociétés militaires privées (SMP) pour assurer la sécurité des navires dans les zones à risques.

A ce titre, le rapport parlementaire sur « les sociétés militaires privées » déposé le 14 février dernier propose d’ouvrir le secteur des SMP à la protection contre les actes de piraterie en mer. l La piraterie ne connaît aucun repos depuis sa résurgence au large des côtes somaliennes en 2007, notamment après le tsunami, qui a ravagé les côtes puntlandaises et ruiné des milliers de foyers. C’est un fléau qui ne cesse de progresser : au cours de l’année 2011, 237 navires ont subi des attaques, dont 28 ont été menées avec succès par les pirates (selon les chiffres de « Océans beyond piracy »). Les zones infestées par la piraterie se trouvent principalement dans le Golfe d’Aden, ainsi que dans le Golfe de Guinée et plus largement dans l’ensemble de l’Océan Indien, dans le Golfe d’Oman et le canal du Mozambique. Le centre névralgique de l’économie se situe au Puntland, lieu de refuge des pirates ; ce qui entraîne par voie de conséquence une déstabilisation de cette région en général, notamment du fait de l’augmentation des prix liée à l’insécurité des approvisionnements énergétiques.

Selon le rapport de Oceans beyond piracy, son coût global annuel pour l’année 2011 est de l’ordre de 7 milliards de dollars (rançons, frais de déroutement, couverture d’assurance, et autres mesures de sécurité inclus). Plus de 80 % de ces coûts sont pris en charge par le monde maritime, le reste étant couvert par les différents gouvernements impliqués. Au delà de son coût, la piraterie a un impact déstabilisateur sur un plan social, économique et politique.

Sur un plan social d’une part, parce qu’elle est un obstacle à l’acheminement de l’aide alimentaire du Programme Alimentaire Mondial (PAM), alors que plusieurs millions de Somaliens dépendent de cette aide. Sur un plan politique, d’autre part, la piraterie est un facteur de déstabilisation des pouvoirs locaux : soit ces derniers soutiennent l’action des pirates et se compromettent, soit ils s’opposent à eux et se privent ainsi de revenus conséquents et « faciles ». Finalement, l’industrialisation du phénomène crée une dépendance de plus en plus importante du peuple somalien à la piraterie, à laquelle il devient urgent de mettre fin.

La Communauté internationale a donc réagi pour tenter d’apporter une solution concertée à un problème auquel de nombreux pays sont confrontés, tant les États du pavillon des navires croisant dans les secteurs à risque, que les États riverains. Il convenait donc de trouver une solution opérationnelle dans un environnement juridique qui ne pouvait qu’être novateur. C’est dans ces conditions que des forces militaires internationales ont été déployées, comme les forces militaires de l’OTAN, la force militaire européenne NAVFOR, et les différentes marines nationales opérant sous commandement national (Chine, Arabie Saoudite, Malaisie, Inde, Japon…). Pour la première fois, en temps de paix, un objectif commun rassemble plusieurs flottes oeuvrant ensemble dans un même but. S’agissant plus spécifiquement des navires battant pavillon tricolore, l’État français a, depuis l’attaque du Ponant en 2008, mis en place des Equipes de Protection Embarquées (E.P.E.).

L’action de ces flottes a par ailleurs été renforcée et facilitée par la Résolution 1816 (2008) du Conseil des Nations-Unies qui autorise les forces navales qui coopèrent avec le Gouvernement Fédéral de Transition de Somalie, à entrer dans les eaux territoriales somaliennes pour poursuivre et arrêter les personnes suspectées de piraterie. A ce sujet, il convient de préciser que le combat contre la piraterie n’est en outre pas facilité par la délimitation des espaces maritimes somaliens. En effet, à l’heure actuelle, bien que la Somalie soit partie à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, elle a déclaré par une loi de 1972, une mer territoriale de 200 milles, qui est donc supérieure aux 12 milles autorisés par la Convention. A défaut d’avoir dés lors une délimitation conforme au droit international, la Somalie est dépourvue juridiquement de mer territoriale et de zone économique exclusive.

Sur un plan plus « normatique », des règles de bonne pratique (Best Management Practices, BMP) définies par la Communauté internationale, et diffusées par l’Organisation Maritime Internationale, ont également été édictées. Mais il s’agit ici de simples mesures de protection passives et défensives pour tenir en échec les pirates en cas d’assaut, elles ne sont donc pas d’application obligatoire.

Par ailleurs, le « Rapport du Conseiller spécial du Secrétaire Général pour les questions juridiques liées à la piraterie au large des côtes somaliennes » a, par le biais de 25 propositions, tenté également, d’une part, d’apporter une réponse juridique, judiciaire et politique et d’autre part, de donner des clés économiques pour éradiquer le problème à ses racines. La première proposition est la création d’une certification internationale de respect de certaines règles de bonne pratique ; et c’est aujourd’hui toute la problématique de la piraterie, notamment, sur le plan juridique : l’uniformisation des solutions développées par chacun des États de pavillons impliqués, par la Communauté internationale et par les communautés d’armateurs. L’idée serait ici de mettre en place, en partenariat avec l’Organisation Maritime Internationale et la Communauté maritime, un processus de certification internationale qui aboutirait à l’émission d’un certificat de respect des règles de bonne conduite qui pourrait être exigé par le P & I Club couvrant le navire. C’est une piste particulièrement intéressante et certains P & I Clubs et autres sociétés de classification, travaillent actuellement sur la question.

Toujours sur un plan juridique, plusieurs États (Espagne, Japon, Maldives, Belgique…) se sont engagés dans un processus de réforme législative en vue d’adapter leur droit pénal à la lutte contre la piraterie maritime. La loi relative à la lutte contre la piraterie et à l’exercice des pouvoirs de police de l’État en mer a été adoptée le 5 janvier 2011, par le Parlement français. Ainsi, certains ont introduit le crime de piraterie dans leur code pénal et mis sa définition en conformité avec les dispositions du droit international applicable en la matière. La Somalie a elle-même tenté d’apporter une réponse juridique, puisqu’une loi anti-piraterie a été adoptée par le Parlement Puntlandais le 18 décembre 2010, étant précisé que ce texte n’a pas encore été adopté par le Parlement de Mogadiscio. Il convient de préciser sur ce point que le droit somalien est composé de plusieurs strates (règles coutumières, la Sharia, le droit issu de la colonisation, britannique au Somaliland, et italienne au Puntland et dans la Somalie centrale du sud), qui ne facilite pas l’uniformisation du droit en la matière.

Très vite, les solutions pratiques développées et, notamment, les forces armées mises en place ont révélé leurs limites et les armateurs au commerce concernés n’ont pu s’en satisfaire. Les impératifs commerciaux des navires marchands n’étant souvent pas en phase avec les possibilités et les disponibilités des marines concernées. A ce sujet les E.P.E, ont notamment montré leurs limites humaines et les armateurs ne pouvaient se satisfaire de devoir attendre plusieurs jours pour être en mesure d’embarquer les E.P.E nécessaires au transit commercial envisagé. Anne-Sophie Avé, Déléguée Générale d’Armateurs de France souligne à ce titre : « En France l’employeur a pour obligation de garantir la sécurité de ses salariés. Si la Marine ne peut nous fournir une E.P.E. , doit-on arrêter nos lignes et provoquer une rupture dans les approvisionnements de certaines régions (sans compter l’impact économique pour les sociétés, ndlr) ? Ce n’est évidemment pas possible et les navires doivent naviguer. Mais alors si un navire sans E.P.E. est attaqué et se fait prendre. Et même pire qu’un marin français est tué ? Que se passe-t-il ? La famille porte plainte contre l’armateur ? Quelle est la responsabilité de l’État qui doit garantir la sécurité des navires battant pavillon national ? Nous n’avons pas envie de faire jurisprudence en la matière » (Mer et marine, 12.01.2012).

C’est dans ces conditions, et face à cette problématique, que l’activité de navire d’escorte et de protection armée a vu le jour, entraînant de nouvelles problématiques juridiques auxquelles, ni l’État français, ni la Communauté internationale n’ont, à ce jour, apporté de réponse claire, ni dégagé de règles juridiques impératives pour l’encadrer. L’activité consiste à fournir à un armateur qui en fait la demande, un navire qui aura une mission de protection maritime et d’escorte de son navire, et le cas échéant, des personnels armés pourront également être embarqués à bord du navire escorté. Certaines rares entreprises privées ont d’ores et déjà développé ce marché, proposant de mettre à disposition de clients armateurs un navire d’escorte et son équipage, renforcé parfois également par une équipe de protection armée à bord du navire de commerce. Le risque reste cependant de voir se développer dans ce domaine des sociétés de « seconde zone » n’apportant pas de garanties suffisantes pour une activité pourtant à haut risque.

C’est la raison pour laquelle, afin d’harmoniser la question, le « Baltic and International Maritime Council » (BIMCO), qui regroupe 65 % du shipping, travaille actuellement à la rédaction d’un contrat pour l’emploi de gardes armés à bord des navires marchands. Ce contrat, rédigé en étroite collaboration avec l’International group de P & I Clubs, traitera d’aspects opérationnels mais également, et surtout, des responsabilités incombant à chacune des parties. Ce contrat type contribuera sans aucun doute au développement de l’armement de navires d’escorte. Face à cette nouveauté et à l’absence de règles précises, la première préoccupation de l’armateur qui souhaite se lancer dans une telle activité est bien entendu d’armer son navire d’escorte sous un pavillon qui autorise l’activité ou, à tout le moins, qui ne l’interdit pas. Un pavillon qui dispose également, dans la mesure du possible, d’une certaine crédibilité internationale. Quels sont donc aujourd’hui les pavillons auxquels les armateurs peuvent avoir recours pour ce genre d’activité ? Quelles sont les préoccupations juridiques auxquelles ils doivent s’intéresser et sur lesquelles ils doivent se pencher pour armer de tels navires ?

L’État de pavillon du navire d’escorte est le premier élément de rattachement de la règle de droit applicable aux activités exercées à bord (article 92 de la Convention sur le droit de la mer). Cette règle s’applique dès lors que le navire se trouve en haute mer. Il est donc indispensable que le navire soit immatriculé dans un État qui autorise la réalisation d’activité de protection et de sécurité avec l’emploi de personnels armés. Les dommages et autres incidents qui pourraient survenir lors d’opérations, seront en effet appréhendés en application de la loi du pavillon du navire d’escorte. Dans l’hypothèse d’une attaque entraînant la mort d’un assaillant suite à l’emploi de la force armée par les marins des navires d’escortes, la responsabilité pénale et civile de l’auteur de l’acte, du Capitaine du navire d’escorte et de la société employant l’ensemble de ce personnel pourrait être recherchée au regard de la loi du pavillon. Il convient de préciser qu’en ce domaine, la Circulaire MSC.1/Circ. 1405 de l’Organisation Maritime Internationale indique clairement qu’il appartient à chaque État d’autoriser le recours à du personnel de sûreté armé à bord des navires battant son pavillon et d’établir les conditions dans lesquelles cette autorisation sera accordée.

En outre, l’armateur devra également porter une attention particulière aux droits des États côtiers des zones dans lesquelles il envisage d’opérer. En effet, un navire battant pavillon étranger se trouvant dans des eaux internationales soumises à la souveraineté de l’État côtier doit être en conformité avec certaines dispositions légales en vigueur dans cet État (article 2 et suivants de la Convention sur le droit de la mer). Ce principe concerne essentiellement les lois de police, les lois liées à la sécurité intérieure et autres lois en matière d’environnement. Par ailleurs il conviendra également de s’intéresser à la législation des pays dans lesquels le navire d’escorte fait escale. En effet, à titre d’exemple, dans les ports sud-africains ou dans les ports omanais, une autorisation de ports d’armes par l’armateur devra être fournie aux autorités locales. Il est donc conseillé à l’armateur souhaitant armer des navires d’escorte de faire un audit sur les lois de ces États côtiers, ainsi que sur celles des ports d’escale envisagés.

S’agissant des pavillons autorisant l’immatriculation de navires d’escorte, la question est nouvelle, des réponses de principe claires manquent donc encore, et aucun pavillon n’apporte pour le moment de réponse ferme et définitive. Cette absence de réponse et les difficultés qu’elle engendre pour les opérateurs intéressés s’explique par la particularité de l’activité et par son aspect novateur. Des tendances peuvent cependant se dégager pour certains registres d’immatriculation : Si le pavillon français n’accepte pas l’immatriculation de ce type de navires, pour l’instant, d’autres tendent à l’accepter ou, à tout le moins, s’orientent vers une acceptation. En effet, le Registre du Panama est assez favorable à ce type d’immatriculation, pour tout et autant que certaines conditions soient remplies, notamment quant à la formation et à l’honorabilité des marins embarqués à bord des navires d’escorte. D’autres pavillons, comme par exemple les pavillons chypriotes et maltais, connus pour être des pavillons attractifs et ouverts aux besoins des armateurs, étudient ces problématiques et travaillent sur la possibilité d’élaborer une réglementation particulière aux navires d’escorte, dont l’immatriculation pourrait être envisagée sous réserve du respect de certaines conditions définies.

La piraterie est donc aujourd’hui un ordre « institutionnel » bien établi, et son combat nécessite le déploiement d’une cohésion forte de la Communauté internationale, dans un environnement juridique, politique et économique tous les jours un peu plus complexe.

Face à l’ampleur du phénomène et à la difficulté d’une réponse concertée efficace, les armateurs ont dû apporter leur propre réponse, une réponse opérationnelle, originale, pour répondre aux besoins et exigences du commerce international. Le développement de l’armement de navires d’escorte est la réponse actuelle, une nouvelle activité qui ne peut que se développer au regard de l’évolution de la piraterie qui ne cesse de se répandre, gagnant chaque jour de nouvelles zones de navigation et développant de nouveaux concepts d’attaque. Au niveau national, le débat est désormais ouvert, puisque le rapport déposé au mois de février dernier, par la Commission de la Défense nationale et des Forces armées sur « les sociétés militaires armées » propose une réflexion sur la possible insertion dans la loi du 12 juillet 1983, règlementant les activités privées de sécurité, de dispositions relatives « aux activités effectuées à bord des navires battant pavillon français pour prévenir, dissuader ou limiter les attaques menées par les pirates ».

Mais cette réponse « privée » reste coûteuse et l’on peut légitimement se demander si la protection des navires de commerce ne doit pas rester avant tout une obligation régalienne de l’État du pavillon… Or, dans la mesure où la plupart des États du pavillon sont incapables d’assurer cette protection, les navires d’escorte pourraient être une solution alternative qui semblerait avoir un avenir prometteur.

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