Jeune Marine N°263Règlementation

Le déroutement du navire BALTIC LEADER

Au titre du gel des avoirs des personnes liées au régime russe, était-il conforme au droit international ?

Par Bernard MARGUET

Bernard MARGUET – Avocat honoraire au Barreau du Havre © BM DR

Le 26 février 2022, au petit matin, parti du port de ROUEN, et faisant route dans les eaux territoriales françaises à destination de Saint-Pétersbourg, le navire russe BALTIC LEADER a été  intercepté par une flotte française composée d’un patrouilleur de la Douane, FOF, du patrouilleur de la Marine Nationale CORMORAN et de la vedette de gendarmerie SCARPE.

Selon le communiqué du Ministre des Finances, en date du 27 février 2022, « le navire a été dérouté vers le port de Boulogne-sur-Mer avant d’être soumis à un contrôle douanier à quai dans le cadre d’une opération conduite en coopération avec les autorités américaines. A l’issue du contrôle, un procès verbal a été notifié au capitaine du navire et représentant de l’armateur, lui signifiant que ce navire, propriété de la société PSB Lizing, contrevenait au règlement d’exécution (UE)2022/260 du Conseil du 23 février 2022 mettant en œuvre le règlement (UE) 269/2014 concernant les mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine ».

Le  navire est toujours retenu au Port de Boulogne-sur-Mer[1]. Les officiers et hommes d’équipage  sont restés à bord, alors que certains d’entre eux, étaient en fin de contrat d’embarquement à fin février 2022.

Selon le Ministre français des Finances, l’immobilisation « des navires revient à ce que leurs propriétaires ne puissent plus en avoir l’usage, les revendre ou les monétiser »[2].

Une telle formulation, qui ne semble s’appliquer qu’au « gel » prévu par les règlements européens précités, est-elle exacte alors que l’immobilisation forcée des navires obéit à des règles spécifiques, la Convention  de Montego Bay  du point de vue du Droit de la Mer, et la convention de Bruxelles du 10 mai 1952[3] du point de vue de la saisie conservatoire des navires, outre des dispositions précises sur le droit de contrôle exercé par l’administration des Douanes?   

Les réflexions qui suivent ne constituent pas une critique du principe de sanctions économiques à l’égard des autorités et des oligarques russes, même si après plus de deux mois de guerre,  le doute est permis sur leur efficacité. Elles concernent l’application des ces sanctions aux navires.

Les nouvelles sanctions imposées par l’Union européenne, la pratique plus libérale de certains des pays européens à l’égard des navires russes, les textes visés par les autorités  françaises, conduisent à s’interroger  sur les conditions de l’interception du navire BALTIC LEADER :

  • Les navires sont-ils susceptibles d’un gel au sens du règlement européen du 17 mars 2014 ? (I)
  • Les conditions du déroutement du BALTIC LEADER ne posent-elles pas question eu égard à la Convention de Montego Bay (II) ?

1. LES NAVIRES PEUVENT-ILS ETRE ASSIMILES A DES « RESSOURCES ECONOMIQUES » SUSCEPTIBLES DE GEL ?

1 – Selon l’article 2 du Règlement (UE) n°269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014 « concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine » – ci-après Règlement 269/2014 – :

«  1 – Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes physiques ou à des personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leur sont associés énumérés à l’annexe I, de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes physiques  ou que ces personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leur sont associés possèdent, /détiennent ou contrôlent »

L’article 1 du même règlement définit sous la lettre d) les « Ressources économiques » comme étant « les avoirs de toute nature, corporels ou incorporels, mobiliers ou immobiliers, qui ne sont pas des fonds, mais qui peuvent être utilisés pour obtenir des fonds, des biens ou des services » et à la lettre e) « Gel des ressources économiques » « toute action visant à empêcher l’utilisation des ressources économiques afin d’obtenir des fonds, des biens ou des services de quelque manière que ce soit, et notamment, mais pas exclusivement leur vente, leur location ou leur mise sous hypothèque ».

Ces dispositions sont destinées à porter atteinte à l’usage libre des biens qu’elles visent.  Le gel est une mesure d’indisponibilité temporaire, destinée à faire pression  sur les décideurs politiques russes. Selon le principe général de sécurité juridique, l’un des principes fondamentaux du droit communautaire, la réglementation doit être claire et précise afin que les « justiciables » puissent connaître sans ambiguïté leurs droits et obligations[4]  La réglementation doit être précise pour que le principe de légalité des délits et des peines soit respecté.

La définition des « ressources économiques » donnée par le règlement respecte-t-elle ces principes fondamentaux ? Force est d’admettre que le visa d’avoirs de toute nature, corporels ou incorporels, mobiliers ou immobiliers, qui ne sont pas des fonds, mais qui peuvent être utilisés pour obtenir des fonds, des biens ou des services » est trop général pour respecter le principe de clarté et de précision. La question se pose de savoir si c’est l’« avoir » proprement dit qui est expressément visé, ou son utilisation pour produire des fonds : le rédacteur du règlement s’est trouvé obligé de procéder par référence à quelques exemples :  le produit de la vente, le loyer perçu, la capacité de recevoir des fonds en conte partie de l’inscription d’une hypothèque ou d’une autre forme de sûreté. Est-ce à dire que le critère est l’utilisation des biens frappés  du gel ? Des actions d’une société commerciales produisent des dividendes, des sommes d’argent placées sur un compte bancaire peuvent produire des intérêts, des surfaces de bureaux ou d’appartements produisent des loyers.  Ce sont ces dividendes, ces intérêts ou encore ces loyers qui semblent être visés par la mesure de gel.

L’ordonnance 2020-1342 du 4 novembre 2020, adoptée dans le cadre de  l’application en France du Règlement 269/2014,  et notamment pour la modification de certaines dispositions de la section 7 du titre VI du livre V du code monétaire et financier, organise  la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. L’accent est mis sur le gel des sommes portées au crédit de  comptes bancaires, de sommes détenues dans des coffres-forts, de biens immobiliers générant des loyers égaux ou supérieurs à 10.000 € ou encore sur le commerce à titre principal et habituel de métaux ou de pierres précieux, portant sur des transactions au montant égal ou supérieur à 10. 000 €.

Le communiqué de presse du Conseil des ministres du 4 novembre 2020 a clairement exposé « Le gel des avoirs d’une personne ou d’une entité constitue un instrument clé d’entrave financière pour prévenir des activités criminelles ou terroristes en bloquant immédiatement leur accès à leur compte bancaire et au système financier, et en interdisant leur accès aux ressources qu’ils pourraient avoir en leur possession ».

Dans le code monétaire et financier, le pouvoir réglementaire français semble avoir voulu limiter  la notion de ressources économiques à des valeurs mobilières, essentiellement.  

2. – Le gel  immobilise le navire et son équipage, avec les mêmes conséquences que celles d’une saisie conservatoire, mais sans la garantie du contrôle préalable du juge qui autorise cette dernière, ou ensuite, en cas de contestation de la saisie, du juge qui examine ce recours.  Le gel n’entre pas dans le cadre du Mémorandum de Paris (1982)[5] signé par 27 pays dont la France et la Russie, qui réglemente le contrôle de la conformité des navires aux normes techniques assurant la sécurité de la navigation. Ce n’est pas non plus le contrôle effectué par la Douane en application de l’article 64 du Code des Douanes, pour la recherche et la constatation de délits douaniers.

2-1 Peut-on assimiler les navires à des « ressources économiques » ?

Certes, les navires sont des biens corporels mobiliers, qui ne sont pas des fonds au sens de l’article 1 lettre g) du Règlement 269/2014. Frétés, ils produisent un loyer au profit du fréteur. Utilisés comme moyen de transport de marchandises, ils génèrent du fret – le prix du transport – au profit de leurs exploitants(6).

Cependant, la définition du navire met l’accent sur ses caractéristiques techniques et non sur son usage économique, le moyen de percevoir des fonds : « Tout engin flottant, construit et équipé pour la navigation maritime de commerce, de pêche ou de plaisance et affecté à celle-ci » (Article L5000-2 du Code des Transports). L’objet lucratif éventuel de l’utilisation des navires n’est pas un critère de leur définition. Il y a des navires qui, pour leur propriétaire ou utilisateur, ne produisent aucune richesse. Certains remplissent une mission de service public, d’autres sont uniquement à la fois source de dépenses et du plaisir de naviguer. Tel est le cas des yachts, quelle que soit leur taille, non frétés à des tiers. Un navire qui a livré sa marchandise et navigue lège vers son port d’attache, crée-t-il encore une ressource économique ?

Les navires ne sont pas des biens mobiliers comme les autres. Ils font l’objet de règles spécifiques relatives à leur construction, leur immatriculation, leur usage, aux évènements de mer qui peuvent les impliquer, la limitation de la responsabilité de leur propriétaire, leur assurance, etc, sans que cette liste soit limitative. Ces règles particulières ne sont pas applicables à des biens mobiliers « terrestres » et notamment à des actifs financiers et avantages économiques de toute nature.

2-2 Surtout, dans un port français, seules la Convention internationale de Bruxelles, du 10 mai 1952  sur la saisie conservatoire, le Mémorandum de Paris de 1982 et l’article 64 du Code des Douanes, permettent une immobilisation forcée des navires. La convention de 1952 fixe des règles très spécifiques, dont l’objet est, pour le créancier saisissant, l’obtention d’une garantie ; ce n’est pas le cas du gel de « ressources économiques » qui a pour objectif d’empêcher l’usage du bien « gelé » ou la perception de revenus, non pour l’obtention d’une garantie ou d’un paiement, mais pour l’exercice d’une pression d’ordre politique.

Dans son communiqué de presse du 8 avril 2022, l’Union européenne confirme implicitement le sérieux doute existant sur la possibilité que les autorités françaises avaient en février 2022, d’appréhender le BALTIC LEADER au titre du gel des « ressources économiques ». Le train de sanctions est renforcé notamment à partir de ce 8 avril 2022, par « l’interdiction de donner accès aux ports de l’UE aux navires immatriculés sous pavillon russe. Des dérogations sont accordés pour les produits agricoles et alimentaires, l’aide humanitaire et l’énergie ». Autrement dit, jusqu’à ce renforcement des sanctions et l’énoncé de l’interdiction de donner accès aux navires battant pavillon russe, ceux-ci avaient un libre accès aux ports de l’Union européenne et n’étaient pas considérés comme des « ressources économiques » susceptibles d’une mesure de gel.

En dehors des textes – Convention de 1952 sur la saisie conservatoire des navires, Mémorandum de Paris ou encore article 64 du code des Douanes – qui fixent des règles précises, connues des acteurs de l’économie maritime, et susceptibles de contrôle par le juge, il ne paraît pas possible que les autorités publiques créent, sans en poser de manière claire et précise les conditions, une nouvelle catégorie de cas d’immobilisation forcée des navires. Autrement dit, un règlement européen peut-il être considéré comme supérieur à des convention ou accords internationaux ? C’est la question posée ci-après (II).

A supposer qu’en dépit des interrogations et réserves exprimées ci-dessus, le navire BALTIC LEADER constitue une « ressource économique » susceptible d’être l’objet d’un gel, le doute sur la régularité de l’opération se renforce du fait des conditions mêmes de son déroutement.

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2° LES CONDITIONS DU DEROUTEMENT DU BALTIC LEADER POSENT QUESTION EU EGARD A LA CONVENTION DE MONTEGO BAY.

Selon la presse qui a relaté les circonstances de l’arraisonnement du BALTIC LEADER, cette opération se  serait produite dans les  eaux territoriales françaises. A priori, le navire y bénéficiait du droit de passage inoffensif. La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982[7] – ou Convention de Montego Bay -, pose en son article 17, le principe du  droit de passage inoffensif reconnu aux navires dans la mer territoriale. Selon l’article 19 : «  le passage est inoffensif aussi longtemps qu’il ne porte pas atteinte à la paix, au bon ordre ou à la sécurité de l’État côtier. Il doit  s’effectuer en conformité avec les dispositions de la convention et les autres règles du droit international ». Il serait difficile de soutenir que le passage du BALTIC LEADER dans les eaux territoriales françaises portait atteinte à la paix, au bon ordre ou à la sécurité du pays. La Russie et la France ne sont pas belligérante s entre elles.

Le même article 19, en son paragraphe 2, définit le passage « agressif », c’est-à-dire non inoffensif d’un navire étranger dans les eaux territoriales, comme le fait, pour un navire, de se livrer à des exercices ou manœuvres avec armes, de collecter des renseignements, de se livrer à une propagande visant à nuire à la sécurité de l’État côtier, de commettre des contraventions aux lois et règlements côtiers ou encore d’avoir toute autre activité sans rapport direct avec le passage. La liste des cas énumérés par l’article 19 §2 est limitative et dès lors nécessairement d’application restrictive. Les autorités françaises ne peuvent y ajouter quelque cas supplémentaire que ce soit pour justifier le détournement d’un navire, fût-ce en exécution d’un règlement européen.

En droit français, l’autorité compétente prend, dans les eaux territoriales, les mesures de police nécessaires pour empêcher ou interrompre tout passage qui ne serait pas inoffensif[8]. Cela implique le pouvoir de dérouter, si nécessaire, le navire en cause jusqu’au  bureau de douanes le plus proche où il pourra être le plus aisément contrôlé. C’est, semble-t-il ce pouvoir de déroutement[9] qui a été mis en œuvre à l’encontre du BALTIC LEADER.

Mais les conditions d’un tel déroutement étaient elles remplies ?

Selon  le communiqué du ministre des Finances, le navire aurait « contrevenu au règlement d’exécution (UE) 2022/260 du Conseil, du 23 février 2022 mettant en œuvre le règlement (UE) 2014/269 ». Cette affirmation appelle de très sérieuses réserves. Elle pose la question de la hiérarchie entre une convention internationale et une norme européenne.

D’abord, ce communiqué semble méconnaître plusieurs principes, tant de la convention internationale que des règles communautaires :

  • dès lors que le passage d’un navire dans les eaux territoriales n’est pas agressif, sa navigation ne peut être interrompue par l’État côtier  (article 17 de la Convention de Montego Bay). Les navires étrangers ne sont pas présumés agressifs ; ils sont à priori considérés comme inoffensifs.
  • la réglementation communautaire sur laquelle reposerait la prétention de la commission par un navire, d’une contravention aux règlements 2014/269 et 2022/260, doit être claire et précise , ce qui signifie que les exploitants des navires susceptibles d’une mesure de gel du fait de leur appartenance à des intérêts russes visés par les sanctions,  auraient dû pouvoir évaluer le risque de leur navigation dans les eaux territoriales, en prenant connaissance de l’énoncé par ces règlements d’une claire interdiction de navigation  dans ces lieux .

Pour qu’il y ait eu de la part du navire BALTIC LEADER une contravention aux règlements communautaires, encore aurait-il fallu l’énoncé préalable d’une interdiction de naviguer, constitutive des « lois et règlements côtiers » visés à l’article 19 § 2 visé ci-dessus. L’on ne peut pas bien comprendre en quoi, à supposer que ce soit établi, le fait pour le navire d’appartenir à un

armateur lié à une personne morale ou physique figurant sur la liste des personnes susceptibles de voir leurs avoirs « gelés » –  constituerait, faute d’interdiction claire et précise de naviguer dans les eaux territoriales des nations européennes, une contravention à un règlement européen, qui  justifierait un déroutement. Ce ne sera qu’à partir du 8 avril, soit six semaines plus tard, que l’Union européenne décidera d’interdire les navires russes dans ses ports….. 

Ensuite et surtout, ce communiqué semble ne pas tenir compte du nécessaire respect par la norme européenne de la norme internationale, notamment et à fortiori lorsque, comme c’est le cas ici, l’Union européenne a adhéré à la Convention de Montego Bay.[10] Il ne serait pas possible d’opposer à l’application obligatoire de la convention de Montego Bay,  la décision de la CJCE dans l’affaire « INTERTANKO ». La Cour de Justice des Communautés Européenne[10] n’a pas pris parti, sur la hiérarchie entre ces normes, au motif critiqué par les commentateurs, que la convention de Montego Bay n’aurait pas été conclue pour créer des droits au profit des particuliers. Le contraire avait déjà été jugé et surtout, il est résulté de l’adhésion, l’intégration de  cette convention dans l’ordre juridique communautaire, ce qui signifie que l’Union européenne est liée par les dispositions de ladite convention, tout comme la France et la Russie qui y ont aussi adhéré. Le droit à une navigation pacifique est bien un droit reconnu à des « particuliers »[11] qui peuvent donc s’en prévaloir.

Dès lors, qu’il soit permis de s’étonner du déroutement de ce navire,  alors que le respect  de la convention de Montego Bay et notamment de ses articles 17 et 19,  paraît s’imposer à toute disposition européenne contraire. Le navire devait bénéficier du droit de passage pacifique tant qu’il n’était pas possible de justifier de son caractère  agressif, condition non remplie par le simple fait que son armateur aurait figuré indirectement sur une liste de personnes morales russes sanctionnées. La convention de Montego Bay, en son article 19, ne repose pas sur une présomption d’agressivité du navire dont un Etat voudrait empêcher le passage. Ce sont des faits  listés de manière limitative par l’article 19§2 lettres a à l, de la convention de Montego Bay qui doivent être prouvés.

La violation du droit international par un Etat qui en envahit un autre, en lui menant une guerre réprouvée par de nombreux Etats, justifie-t-elle le recours à des mesures contestables du point de vue de l’application du droit maritime international ?  Il ne faudrait pas que les officiers et marins retenus à bord du BALTIC LEADER et qui ne sont pas responsables des décisions prises par les dirigeants de leur pays d’une part, et le Port de Boulogne-sur-Mer, dont l’exploitation est sans doute gênée par la présence du navire d’autre part, soient les premières victimes d’une opération contestable de déroutement. Le principe général de sécurité juridique dans le droit communautaire exigeait le respect de la règle internationale énoncée clairement par la convention de Montego Bay. Le fait pour l’Union européenne de s’affranchir apparemment des dispositions de cette dernière convention, n’est-il pas un mauvais signal envoyé à la communauté internationale ?

 

                                                                                                    Bernard MARGUET
                                                                                      Avocat honoraire au Barreau du Havre

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[1]     Un autre navire russe VLADIMIR LATYSHEV est retenu à Saint-Malo depuis le 1er mars 2022.

Un troisième navire POLA ARIAKE saisi par les Douanes au Port de Lorient, le 28 février 2022 a été autorisé  à reprendre la mer par une décision judiciaire. Celle-ci a considéré que le propriétaire était une société de Hong Kong et non un armateur proche du ministère russe des Transports, comme allégué par les autorités françaises.
[2]     La Tribune.fr 13/04/2022
[3]     La France et la Russie ont ratifié cette convention, applicable à un navire russe dès lors que les conditions exigées pour qu’il y ait une  créance maritime à garantir par la saisie, sont remplies
[4]     CJCE, 14 avril 2005, aff C-110/03, Belgique c/Commission : Rec. CJCE 2005,I,p.2801, pt30
[5]     Le BALTIC LEADER ne figure pas sur la liste des 20 navires actuellement détenus au titre du MoU de Paris
[6]    Sans que la question ne lui ait été posée dans les termes exposés ici, le Tribunal judiciaire de LORIENT a, tout en ordonnant la mainlevée de la mesure de gel contre le navire « POLA ARKALE », considéré qu’il constituait une « ressource économique » – voir décision du 18 mars 2022, DMF mai 2022, pages 417 à 422, observations Luc GINTER

[7]      Ratifiée par la France le 11 avril 1996, et, par la Fédération de Russie, le 12 mars 1997
[8]     Philippe DELEBECQUE, Droit Maritime, 13ème édition DALLOZ, n°12, note 3
[9]     Et non celui du contrôle douanier effectué en vertu de l’article 64 du Code des Douanes
[10]     Décision 98/392/ CE du Conseil du 23 mars 1998
[11]   CJCE, 3 juin 2008, C-308/06, INTERTANKO e.a., Conclusions avocat général Madame Kokott
[12]   Dans l’affaire INTERTANKO, l’avocat général, a reconnu que les particuliers – il peut s’agir d’armateurs- peuvent se prévaloir des dispositions de la convention de Montego Bay.

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